崇明“撤县设区”孤岛变枢纽 上海步入“无县时代”

来源：网络整理 更新时间：2022.05.11 浏览量:203

我国的撤县建区模式始于上海行政区划改革实践，是地域型政区向城市型政区转变的重要形式崇明政府汇报片，是新时期推进新型城镇化、促进城乡一体化发展的重要载体。

7月22日上午，中共上海市委、市政府举行“崇明撤县设区”工作大会。作为上海最后一个县，崇明撤县建区，不仅意味着上海最后一个县的消失，更意味着上海从此进入真正的都市经济时代。

崇明县的“前世今生”

据崇明县志记载，长江口于唐武德年间涨露东、西两沙，是为今日崇明岛的前身。而“崇明”之名则始于907年(五代初)置于西沙的“崇明镇”。到了清宣统三年，崇明县隶属于江苏省。

资料显示，从民国时期到1958年改隶上海市之前，崇明县在相当长的一段时间里隶属于江苏省。在1958年之前，除了曾隶上海特别市的一小段时间，崇明县先后隶属江苏南通、松江、南通专区。

而这段隶属于上海特别市的时间要追溯到崇明县的沦陷时期。

1937年8月13日，日军进攻上海，11月上海沦陷。次年12月1日，伪中华民国维新政府行政院颁布《上海特别市管辖区域暂行办法》的训令。就是这一训令将当时江苏省所辖川沙、南汇、奉贤、宝山、嘉定、崇明等县划归上海特别市，并改县为区。也就是说，过去也曾有过“崇明区”的概念。

不过，崇明隶属于上海的情况在抗战胜利后又发生了变化。

1946年，崇明县改隶江苏省。1948年的江苏省分为9个行政督察区，其中第三行政督察区专员公署驻松江县、辖崇明、松江、南汇、上海、青浦、金山、川沙、奉贤、宝山、嘉定10县及嵊泗设治局。1949年6月2日，崇明县解放，县政府隶属江苏省南通专区。

直到1958年12月1日，江苏省南通专区所辖崇明县被划入上海市。那时上海市辖黄浦、邑庙、蓬莱、卢湾、徐汇、长宁、普陀、闸北、新成、江宁、虹口、提篮桥、榆林、杨浦等14个区，还有浦东、松江、上海、川沙、南汇、奉贤、金山、青浦、嘉定、宝山和崇明等11个县。1958年“农业保中心”方针让上海面积骤然增大到6300多平方公里，为原先的十倍左右。

之后，崇明就一直作为上海市辖的一个“县”存在着。虽然上海市行政区划不断调整，周边郊县大规模“撤县建区”，但现在才县改区。

改革开放以来，全国撤县建区有一百多个，90%集中在新世纪前后几年，且大多集中在东部沿海省市，上海、江苏、浙江、广东、山东接近总量的一半。上海开撤县建区之先河，经历了三个大的阶段：上世纪八十年代末，宝山因宝钢地区的快速城市化而撤县建区，纳入城市管理体制;九十年代初开发开放浦东，浦东及闵行、嘉定撤县建区;九十年代末及二十世纪初，上海率先推进城乡统筹，金山、松江、青浦及奉贤先后撤县建区。

较早的海岛县改区 更加有力地保护生态

崇明是上海最后一个县改区，却是全国较早的海岛县改区。

华东师大中国行政区划研究中心主任、联合国教科文组织海洋与城市教席首席专家林拓教授表示，“十三五”期间，上海要进一步成为改革开放的排头兵、创新发展的先行者，必须激活新动力、拓展新空间，但也面临着人口、土地和环境等方面制约。崇明在生态定位下具有巨大的潜在优势，但县的体制有较大约束。

县、区两种体制，前者偏“封闭”崇明政府汇报片，后者更体现“融入”。

从某种程度来讲，县体制制约了崇明内生发展及融入上海乃至长三角的进程。县体制原本就具有较大独立性，世纪之初上海的许多县相继改区之后，崇明更难以参与上海市域层面要素资源的优化配置;县体制下的城市规划编制也限制了崇明与周边地区的联系，也难以融入沪宁、沪杭的经济发展轴。近年崇明产业发展呈现二产下滑、三产未及时跟进，一产贡献又小的尴尬境地，产业发展滞后又导致崇明县级财力不足。

崇明内生能力不足及其与周边联系的缺乏直接影响社会民生的改善。崇明农村集体经济力量薄弱，大部分镇或村等主要依靠财政转移支付维持基本运作;农村居民收入在上海最低，在环长江口周边区县也最低;经济薄弱和就业缺乏又导致大量劳动力外流，崇明籍在外毕业的大学生85%以上都不愿回家就业;优质教育、医疗等服务资源也十分匮乏，优秀的医生与教师外流严重。

近年来，不少城市的县改区，恰恰是为了生态保护。县改区的主要优势在于全市域层面统筹发展，便于更大范围实现公共资源配置优化，不会削弱而是将更有力地保护生态。

例如，地处乌江上游的安顺市平坝县是实施生态保护、退耕还林的主要区域，但县体制下镇村资源无序开发却使农民人均耕地大幅减少，对生态保护构成威胁，2014年通过撤县设区构建新的城乡发展共同体，在转移原县域的人口，保护生态环境的同时，还将更好地推动城市产业发展。

实施“生态+”发展战略 未来成上海“后花园”

因地缘优势，崇明素有上海“后花园”之称;崇明生态岛建设，对于当地旅游来说，无疑起到巨大的推动作用。崇明岛上陆续建成的东平国家森林公园、东滩鸟类国家级自然保护区和西沙湿地等景区，成了上海市民在周末、节假日首选的自驾游好去处。

各种规划都显示，“十三五”是崇明奠定现代化生态岛基本框架的重要阶段。上海“十三五”规划中指出，要推进崇明开展国家生态文明先行示范区试点。上海市市长杨雄在今年政府工作报告中也提出，要加快建设崇明生态岛。

崇明“十三五”规划列出了建设时间表： 2020年将全面完成崇明生态岛建设纲要，生态文明建设取得新突破，奠定现代化生态岛基本框架;到2030年，崇明自然生态、产业生态和人居生态高度协调发展，现代化生态岛基本建成，向世界级生态岛总目标迈出坚实步伐。

据崇明县有关负责人介绍，崇明“十三五”规划已从产业、交通等方面进行了全面布局。

崇明县委书记马乐声曾把崇明的发展之道归结为“生态+”——“好生态可以+各种产业，也可以+社会建设、+生活方式，把生态文明建设融入经济、政治、文化、社会建设各个方面和全过程。”

在交通方面，崇明已将轨道交通方面列为重点，争取及早启动建设轨道交通崇明线。

2016年是崇明生态岛建设第三轮三年(2016-2018年)行动计划的起始之年，崇明生态岛建设也到了由生态优势向发展优势转化的临界点。

另据了解，崇明的精品民宿和高端酒店也在探索过程中，以此满足中高端游客对优质旅游服务的需求。上海市崇明县旅游局局长张立新介绍，崇明将参照“农家乐经营管理办法”组建民宿协会，制定民宿标准，鼓励岛外崇明人回乡创业。

除了“生态+旅游”外，2016年5月起，崇明举行环岛国际自盟女子公路世界巡回赛，也是“生态+体育+旅游”一种体现。

崇明县体育局局长龚耀飞介绍，崇明举办自行车赛已经有14个年头，环崇明岛国际自盟女子公路世界巡回赛标志着崇明自行车已得到国际自盟的充分认可，“自行车赛是一个面向世界的窗口，崇明经济社会的发展情况，以及生态岛的人文、自然景观都将逐一展现给全世界观众”。

自行车赛事的发展带动了骑游、马拉松等体育活动的蓬勃兴起，推动了崇明休闲体育旅游产业的发展。崇明正在计划将明珠湖公园打造成体育主题公园，并将建造一条长达8公里的塑胶跑道，预计在2016年年底将正式开放。

专家：撤县设区是一个地区经济发展的必然结果

多名学者、专家均表示，崇明撤县设区将助力崇明“世界级生态岛”建设提速，崇明将迎来发展机遇期。

在中国，县和区的主要区别一般在于，县以农业为主，区则是以工业、服务业为主。陈家宽说，崇明设区并不等于说崇明变为区以后就要大规模城市化，而是继续以建设世界级生态岛为目标，将崇明建设成为自然生态健康，人居生态和谐、产业生态高端的生态文明建设示范区。

华东师范大学教授陈建勤认为，撤县设区，不是行政区划的简单变化，它是一个地区经济发展达到一定程度的必然结果。

复旦大学特聘教授陈家宽表示，在目前大背景下撤县设区，对崇明发展将带来重大利好。首先在行政级别上，崇明与上海其他区域的差距将拉平，撤县设区意味着崇明在上海市的地位将大大提升。其次，崇明的GDP占比中，第二、第三产业的占比已比较高，设区更能反映崇明的实质。第三，设区之后，崇明的第一、第二和第三产业可以更好的平衡发展，有利于崇明生态岛建设，实现生态、经济与社会发展三方共赢。

崇明撤县设区完成，标志着上海全市不再有县的行政区划，且之前上海的郊区撤县设区后，城市化建设快速推进。

上海城市创新经济研究中心主任任新建表示，崇明县改区，对上海市而言，扩大了全市的功能覆盖和辐射，拓展了城市发展空间，将促进城市功能优化，便于更好地从全市角度配置资源。对崇明而言，意味着来自上海市里的支持更直接，政府公共服务水平也将提升。此外，今后上海市级的资源、资金、重大项目或将更多向崇明辐射，提升崇明在上海全市的地位，加快崇明发展，对于崇明世界级生态岛建设也有重大推动作用。

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